Городская реформа (реформа городского самоуправления 1870 года) - одна из основных реформ Александра 2 , призванная дать население городов самостоятельно заниматься ведением своего хозяйства и меньше зависеть от директив, идущих из центра.
Подготовка к реформе началась в 1862 году, однако официально она была приведена в действие лишь в 1870, когда было выпущено «Городовое положение».
Предпосылки городской реформы
После проведения крестьянской реформы и отмены крепостного права образовался новый тип общества и экономики, которые требовали более быстрого и грамотного управления страной. Раньше жизнь в городах полностью подчинялась решениям, пришедшим из центра, что затрудняло их развитие и сильно тормозило его – директивы долго шли до местного управления и не всегда соответствовали экономическим реалиям. Чтобы изменить ситуацию и сделать жизнь города более эффективной, было принято решение передать им ряд полномочий в управлении.
История реформы городского самоуправления Александра 2
Подготовка проведения городской реформы началась в 1862 году с создания проекта. Для этого были созданы более 500 специальных комиссий в губернских и уездных городах, которые должны были выработать ряд предложений по улучшению ситуации. Многие из созданных комиссий выдвинули предложение о выдаче избирательных прав представителям всех сословий – по мнению комиссий это помогло бы учитывать интересы всех слоев населения и создать более комплексный подход к развитию городов. К сожалению, такое предложение не устраивало правящий класс, поэтому разработка реформы застопорилась.
В 1864 году все же было выпущено «Городовое положение», которое содержало ряд положений, выработанных созданными комиссиями. Руководил проектом П.А. Валуев. Положение было направлено на рассмотрение в Государственный совет, где пролежало два года, так как чиновники не очень хотели проводить реформу. Однако вскоре выбора уже не было, так как ситуация усложнялась. Александр 2 вынужден был принять принцип равных выборных прав для всех сословий, и измененный законопроект был принят 16 июня 1870 года.
Новый законопроект создавал городские общественные управления, которые должны были заниматься рассмотрением различных хозяйственных вопросов: благоустройство улиц и зданий, обеспечение граждан продовольствием, устройство праздников, развитие городской инфраструктуры (создание дорожных сетей, портов, рынков), безопасность, устройство финансовой системы города и многое другое.
Учреждениями городского самоуправления стали избирательное собрание, дума и городская управа. Избирательное собрание занималось выбором членов городского собрания, которые имели решающий голос в спорах. Остальные же члены избирались на открытых выборах раз в 4 года. Членом думы мог стать любой гражданин, который имеет избирательные права, однако были и исключения. В частности, доля нехристиан не должна была превышать одной трети от общего числа. Возглавлял избранную думу глава.
Дума занималась назначением выборных должностных лиц, а также осуществляла прочие дела общественного устройства и городского управления. Проще говоря, члены думы выбирали управленцем и занимались сбором налогов на различные городские нужды. Дума подчинялась непосредственно губернатору, который мог отменить ее решение при необходимости.
В свою очередь дума выбирала членов городской управы (также раз в 4 года). Городская управа занималась сбором сведений для думы, составление различных городских смет, взиманием денежных средств с населения (дума только создавала постановления для сбора налогов) и другими мелкими городскими делами.
Как и предлагалось ранее, в думу мог быть избран гражданин из любого сословия, который не имел бы долгов по налогам, был старше 25 лет, не имел судимости и обладал рядом других качеств.
Итоги и значение городской реформы Александра 2
Как и земская реформа, городская реформа послужила значительным толком для развития региональной экономики. Город, который теперь сам управлял своим хозяйством, мог более эффективно вкладывать средства и своевременно реагировать на нужды граждан. Начала развиваться городская промышленность и торговля. Кроме того, возросла гражданская активность простых горожан, которые теперь имели право участвовать в советах и думе.
Однако не обошлось и без минусов. В связи с введением нового порядка, мелкие города испытывали значительные трудности, так как по закону большая часть денежных средств уходила на содержание правительственных учреждений (полиции и т.д.). Некоторые города не могли с этим справиться.
В целом реформа оказала положительное влияние на экономическую ситуацию в России и сделала экономику менее централизованной.
Основой административно-территориального деления дореформенной России после преобразований Петра Первого, а впоследствии Екатерины Второй, являлась губерния, в свою очередь делившаяся на уезды. К началу Х1Х века число губерний возросло до 46. Министерская реформа начала века не затронула управления губерниями - институт наместников, как особая форма управления, сохранялся лишь в некоторых местностях России, в основном на национальных окраинах (на Кавказе, в Польском царстве, Финляндии, Прибалтике), также в Западной и Восточной Сибири, Оренбургском крае и, кроме этого, в обеих столицах государства. По мысли законодателя, власть наместника должна была направлена на строгое и точное наблюдение за исполнением законом со стороны всех подчиненных мест и лиц, наместник должен был явиться «оберегателем порядка, ходатаем на пользу общую и государеву, заступником угнетенных, побудителем безгласных дел». На самом деле неопределенность компетенции наместника превращала его в самовластного царька, своим произволом пресекавшего правомерную деятельность сложных и искусно скомбинированных учреждений. Говоря о городском управлении начала Х1Х века, нельзя не отметить усиление роли губернатора во всех сферах управления местной администрации. Ему фактически подчинялись все местные органы разнообразных ведомств - от полицейских до военных.
Теме городского управления были посвящены работы многих отечественных историков как нашего, так и прошлого века.
Крупнейший отечественный историк государственных учреждений Н.П. Ерошкин в своих трудах «Местные государственные учреждения дореформенной России (1800 - 1860 гг.)» и «История государственных учреждений дореволюционной России» охарактеризовал работу местной городской администрации, подчеркнув их значительную роль в системе государственных органов управления. Остановившись на их специфических особенностях, автор отметил, что не все функции местных госучреждений выражались в их деятельности. Часть их отмирала в процессе деятельности, некоторые существовали чисто декларативно. Надо также учитывать, что принцип разделения властей, провозглашенный реформами Екатерины Второй, существовал только на бумаге.
Работа русского историка прошлого века Дитятина И. «Городское самоуправление в России» освещает проблемы управления Петербургом, Москвой и другими губернскими городами в период правления Павла 1 и Александра 1. Автор детально исследует городские реформы, проведенные на протяжении первой половины девятнадцатого века, установив, что несмотря на декларируемый принцип выборности городских властей, практически все должности городского аппарата подлежали назначению из центра.
17 января 1799 года был принят Устав Москвы. В принципе, он мало чем отличался от аналогичного городового устава столицы, т.е. Петербурга. Единственным, хотя и определяющим отличием одного от другого было то, что во главе администрации города главным начальством является уже не самостоятельное учреждение, а петербургский департамент. «Таким образом, в сущности, городское управление Москвы теряет не только самостоятельность в смысле потери автономии, но и теряет и характер административной обособленности, становясь в зависимость от петербургского управления».1
Итак, зародыши городского самоуправления и автономии, которое пыталась дать стране Екатерина Вторая, были вытеснены строго бюрократической организацией, введенной реформой Александра 1. Городское управление поручается целому ряду канцелярий, преобладающий состав которых - лица, назначенные правительством.
Во главе городского управления Москвы Устав ставит Комиссию о снабжении резиденции припасами, которая и заключает в себе «главное городское начальство». В подчинении этому «главному начальству» находится так называемое городское управление, или ратгауз, контора правления запасных магазинов и контора городских строений.
Комиссия о снабжении резиденции припасами не даром получает звание главного городского начальства», она является таковым не только в силу факта подчинения ей всех учреждений, ведающих городскими делами, но и в силу того, что «она имеет предметом своих упражнений все то, что только по благоустройству города и благосостоянию жителей его относится может». Она ведает расходами и доходами города, всякого рода сборами и повинностями. Однако, как отмечают даже исследователи прошлого века, самостоятельность комиссии была невелика: «получив по данному вопросу мнение ратгауза, сообразив его с истиною пользою и сделав решительное положение, комиссия должна была отсылать его на личное рассмотрение императора.»2
По городскому Уставу Москвы, городское правление состоит собственно из 3-х отдельных частей, так называемых департаментов, из которых два - чисто сословно-судебные учреждения и только третий - камеральный департамент - в сущности, и есть учреждение, непосредственно администрирующее городскими делами. Все департаменты Комиссии имеют общее собрание по вопросам, касающихся общегородских нужд. В противоположность Комиссии, в состав городского правления Уставом вводится элемент выборности, хотя и в очень ограниченном размере. В состав правления входят: президент, назначаемый властью императора, директор экономии, назначаемый Комиссией о снабжении припасами и утверждаемый императором, и, наконец, шесть бургомистров и десять ратсгеров, одна часть которых выбирается «из достойнейших граждан» городским обществом, а другие назначаются Комиссией, но и те, и другие утверждаются государем.
Городовое правление ведает городским хозяйством только как подчиненный орган: «производя и решая дела на основании государственных узаконений», должен представлять в Комиссию ежедневные отчеты о своих заседаниях. Правление не обладает практически никакой инициативой, которая принадлежит исключительно Комиссии. Подчиненность городового правления не ограничивается одной комиссией: оно подчиняется по всем повелениям и генерал-губернатору.
При городовом правлении состоит страховая контора и « не малое число отдельных должностных лиц, избираемых к делу «гражданским обществом» и в то же время подчиненных полицмейстеру. Они наблюдают за торговлей на рынках, в винных погребах, за убоем скота, за привозом съестных припасов, за приезжающими и отъезжающими.
Вне всякой связи с городовым правлением стоят две конторы: контора правления запасных магазинов и контора городских строений. Из них первая ведает хлебными запасами города и подчинена одновременно и Комиссии, и управляющему воинским провиантским департаментом, а вторая - казармы и «квартирные дома» (по ним распределялись войска, если нет казарм). Это учреждение подчинено Комиссии, но и генерал-губернатору.
Комиссия о снабжении припасами просуществовала недолго: начав свои преобразования, Александр 1 уничтожил Комиссию и в Петербурге, и в Москве, повелев «главнокомандующему в Москве» графу Салтыкову и Голенищеву-Кутузову - военному губернатору Петербурга «основать лучшее устройство городского в столицах управления, с успешным течением дел, с сохранением личной имущественной безопасности и с меньшими издержками сопряженное». Но фактически до 1821 года ничего не было сделано.
По указу Александра 1, в Петербурге и Москве вводятся Комитеты с обязанностями: «О приведении в известность всех городских расходов и личных повинностей, во-вторых, об управлении в них обывателей». Комитет ведает: городскими повинностями как денежными, так и натуральными, постой и освещение улиц, содержание мостовых, пожарными служащими и т.д. Возможно, Комитет, как и павловская Комиссия, могла облагать налогами граждан.
В 1820 г. в столицах созданы особые комитеты для лучшего устройства доходов - расходов, задачей которых было изыскание средств к уплате столичных и городских долгов. Эти комитеты были организованы из правительственных чиновников представителей общества. В Москве членов Комитета было четыре - двое от дворян, двое от купечества, не считая городского голову. Были восстановлены городские думы, но деятельность их была сильно ограничена комитетами до минимума. Дума обращается в исполнительный орган комитета. Городскому обществу предоставляется право на совещательные собрания из всех полноправных членов общества один раз в три года.
Городская дума состоит из городского головы как ее председателя и гласных от сословий. Городская дума подразделяется на всеобщую и шестигласную. Учреждения и должностные лица, состоящие при городской шестигласной Думе, подчинялись ей.
При Думе состоит торговая депутация - коллегиальное учреждение, имевшее место только в больших торговых городах, торговые смотрители и торговые и рядские старосты - для наблюдения за правильным производством торговли и промыслов).С 1849 года в состав Думы введены смотрители и комиссары, которые осуществляли наблюдение за городской собственностью.
Торговые депутации впервые появляются только в конце 1824 г. Они устанавливаются «дополнительным постановлением об устройстве гильдий и о торговле прочих состояний», изданном 14 ноября 1824 г. «для столиц, губернских, портовых и больших торговых городов». Члены торговых депутаций избирались из уважаемых купцов, независимо от гильдии. Члены торговых депутаций избирались одновременно с членами городской Думы сроком на три года и состояли в подчинении Думе.
С проведением министерской реформы начала Х1Х века все местные учреждения перешли в подчинение созданных министерств. Так, администрация, тюрьмы, полиция попали в ведение министерства внутренних дел, и основная часть реферата будет начата с обзора исполнительного аппарата местной администрации в Москве.
Согласно регламента Главного магистрата 16 января 1721 г., полиция «споспешествует в правах правосудия, рождает добрые порядки и нравоучения, всем безопасность подает от разбойников, воров, насильников и обманщиков... препятствует дороговизне и приносит удовольствие во всем потребном, производит чистоту по улицам и в домах, призирает нищих, бедных, увечных и прочих, защищает вдовиц, сирых и чужестранных по заповедям божьим... вкратце ж над всеми сими полиция есть душа гражданства и всех добрых порядков и фундаментальный подпор человеческой безопасности и удобности».
Тюменская городская Дума в XVIII-XIX веках
Тюменская городская Дума как орган городского самоуправления образована в 1790 году на основе "Грамоты на права и выгоды городам Российской империи", изданной Екатериной II в апреле 1785 года. В Грамоте записано: "Города основаны не только для блага живущих в них, но и для блага общественного: они, умножая государственные доходы, устройством своим доставляют подданным способы к приобретению имущества посредством торговли, промыслов, рукоделия и ремесел... Городовым обывателям дозволяется составить общую городскую Думу".
Общая городская Дума являлась распорядительным органом и состояла из городского головы и гласных от всех шести разрядов городских обывателей: владельцев домов, купцов, ремесленников, торговцев, интеллигенции и посадского населения. Общая городская дума избирала исполнительный орган - шестигласную Думу. Существовало также постоянно действующее городское депутатское собрание, которое составляло так называемую "обывательскую книгу" на каждого горожанина с указанием его семейного и имущественного положения.
16 июня 1870 г. принято Городовое положение, которое основывалось на принципах выборности, всесословности и имущественного ценза. Право голоса получили все граждане, состоявшие в русском подданстве, владевшие недвижимостью в пределах города или содержавшие торгово-промышленное заведение, а также лица, прожившие в городе не менее двух лет и платившие в пользу города специальные сборы. Лично участвовать в выборах могли мужчины не моложе 25 лет; женщины, имевшие необходимый имущественный ценз, участвовали в выборах через доверенных лиц.
Исполнительные функции в городской Думе выполняли городская управа и различные постоянные и временные комиссии. Возглавлял Думу и управу городской голова, которого избирали гласные. Попечительству городской Думы подлежали вопросы благоустройства города, а также заведование школьным, медицинским и благотворительным делом, торговлей и кредитом.
В конце восьмидесятых годов XIX века в устройство городских Дум внесли изменения. Согласно проведенной Александром III административной контрреформе 1892 г. численный состав Дум и число избирателей были сокращены, выборы проводились под строгим контролем администрации, повысились возрастной и имущественный цензы.
В начале ХХ века значение городских органов самоуправления возросло, функции городских Дум расширились. Так, в октябре 1906 г. был отменен порядок назначения губернатором гласных, в 1912 г. городские Думы получили право выбирать мировых судей.
По-настоящему демократические выборы в городские Думы впервые состоялись в 1917 году. Городские Думы периода Временного правительства просуществовали недолго (до августа 1919 года), и после Октябрьской революции вся полнота законодательной и исполнительной власти перешла к Советам рабочих и солдатских депутатов.
Московская городская Дума и представительные органы власти Москвы
Общие принципы городского общественного управления в России были заложены в годы правления Екатерины II. В апреле 1785 года «Грамота на права и выгоды городам Российской империи» (Жалованная грамота городам или Городовое положение 1785 года) впервые провозгласила единый порядок самоуправления и стала основой русского городского законодательства. Городское положение 1785 года утверждало широкое представительство в городском общественном управлении – «всесословность» выборных органов власти и право участия в выборах всего городского населения.
К участию в городском самоуправлении привлекались все горожане или «городовые обыватели», записанные в один из шести разрядов Городовой обывательской книги. Первый разряд составляли «настоящие городовые обыватели» - все те, кто владели недвижимостью независимо от происхождения, звания и занятий; второй - гильдийские купцы; третий - цеховые ремесленники; четвертый - иногородние и иностранные гости, которые «приписались к городу»; пятый - именитые граждане (лица, исполнявшие в течение ряда лет выборную городскую службу, ученые, имевшие университетские и академические аттестаты, художники, композиторы, а также банкиры, оптовые торговцы, судовладельцы) и шестой разряд составляли посадские горожане, которые кормились «промыслом или черной работой». Шесть разрядов Городовой обывательской книги одновременно были и шестью избирательными разрядами – куриями.
Городовое положение 1785 года определяло «город как юридическое лицо, как особую местную общину, имеющую свои, особые интересы и нужды» и вводило определенную систему органов городского самоуправления:
· Общая городская дума;
· Шестигласная дума;
· Градское общество.
Общая городская дума состояла из выборных представителей - гласных и городского головы. Гласные избирались на три года отдельно по шести избирательным разрядам - куриям и получали таким образом свои представительские полномочия от горожан всех шести разрядов. Независимо от числа гласных каждая курия имела в думе только один голос.
Гласные Общей городской думы избирали из своей среды по одному представителю от каждого из шести разрядов в Шестигласную думу, которая являлась исполнительным органом городского самоуправления. Шестигласная дума должна была ведать городским хозяйством, его благоустройством и отчитываться по всем доходам и расходам перед губернатором.
Наряду с Общей городской думой был создан еще один орган общественного самоуправления - Градское общество. Участвовать в собраниях Градского общества могли все горожане, но право голоса получали лишь достигшие 25 лет и владевшие капиталом, приносящим не менее 50 рублей дохода в год. Таким образом, собрание Градского общества состояло из граждан богатых, не беднее купцов второй гильдии. Члены собрания избирали городского голову, старост и других представителей административно-судебной власти городского самоуправления.
Градское общество имело свою печать и проводило собрания в собственном доме, там же заседали Общая городская дума и Шестигласная дума.
Общая городская дума в Москве была торжественно открыта 15 января 1786 года в присутствии московского губернатора В.П.Лопухина, городского головы С.Д.Ситникова и 78 гласных. После присяги и молебна гласные провели первое заседание, на котором избрали членов Шестигласной думы. В состав Московской общей думы (1786-1789 годы) от шести избирательных курий было избрано: «настоящих городовых обывателей» - 15 гласных; купеческих гильдий - 3 гласных; цехов - 16 представителей; иногородних купцов и иностранных гостей - 28 (соответственно 16 и 12); именитых граждан - 1 и от посадских - 15 гласных.
В Москве Общая городская дума прекратила свое существование в 1798 году. В том году состоялось лишь 3 заседания (последнее 27 мая), на них присутствовало соответственно - 50, 24 и 11 гласных. Официально Московская городская дума была упразднена указом Павла I от 17 января 1799 года. В апреле того же года вступил в силу «Устав столичного города Москвы», который для хозяйственного управления городом учреждал ратгауз, состоявший из коронных и выборных чиновников во главе с президентом, назначенным указом императора по представлению Сената. В результате «сугубо бюрократическая организация сменила общественно-автономное обустройство». Однако уже в 1801 году Александр I Манифестом от 2 апреля восстановил действие Городового положения 1785 года и тем самым подтвердил его «непреложность и неприкосновенность».
С этого времени русские города юридически управлялись на принципах общественного самоуправления, однако в действительности самостоятельность городской представительной власти была сведена до «возможного минимума».
Городское самоуправление в России возникло и стало развиваться во многом не как результат естественной эволюции городских сообществ, но чаще всего как результат реформ, которые проводились «сверху» и которые почти всегда несколько опережали реалии. В силу этих причин в процессе становления городского самоуправления нередко происходил откат назад. Так, новое городовое положение 1846 года, сохраняя принцип общности избирательного права, вводит строгую сословность, повышает имущественный ценз в отношении пассивного избирательного права и еще более усиливает опеку и контроль со стороны правительства. Действие данного положения первоначально распространялось только на Петербург, и лишь с 1862 года (в измененном виде) - на Москву. В этот период избиратели делятся на пять сословных разрядов: 1) потомственные дворяне, владеющие собственностью в столицах; 2) личные дворяне, почетные граждане и разночинцы, имеющие равные права с личными дворянами и почетными гражданами; 3) купцы всех трех гильдий; 4) столичные мещане; 5) столичные ремесленники и мещане, записанные в цехи. Каждый из этих пяти разрядов избирал из своей среды по 35 гласных в одно из пяти сословных отделений Общей думы. Отделения возглавлялись сословными старшинами, избиравшимися из числа гласных. Городской голова мог быть избран только из числа дворян, почетных граждан или купцов 1-й гильдии, владевших в городе собственностью на сумму не менее 15 тыс. рублей. В качестве исполнительного органа вместо прежней Шестигласной думы была образована Распорядительная дума, возглавлявшаяся городским головой и состоявшая из 10 выборных членов (по 2 гласных от каждого из пяти городских сословий), а также одного члена, назначенного правительством.
Новая крупная реформа городского самоуправления была осуществлена в период царствования Александра II , когда было принято Городовое положение от 16 июня 1870 года. Этот законодательный акт признал независимость городского самоуправления от правительственной опеки. Надзирающие органы, т.е. губернатор и губернская администрация в лице «губернского по городским делам присутствия», имели право контроля лишь за законностью решений Городской думы и управы, и только немногие категории постановлений думы подлежали утверждению государственной администрацией. Городовое положение 1870 года отменяло сословный принцип организации думы, но в отношении избирательного права оно делало очередной попятный шаг. В число избирателей включались только плательщики городских сборов. При этом все они были разделены на три разряда: в первый разряд вносились крупные плательщики, во второй - средние, в третий - мелкие, так, чтобы сумма платежей, вносимых избирателями каждого разряда, составляла одну треть всех городских сборов. Каждый разряд избирал одну треть гласных думы. Таким образом, самый малочисленный разряд крупных налогоплательщиков избирал столько же гласных, что и многочисленный третий разряд. Смысл подобной системы был очевиден: с одной стороны, к выборам допускался достаточно широкий круг горожан, с другой - крупнейшим плательщикам обеспечивалось решающее влияние в делах самоуправления и тем самым обеспечивалась его политическая благонадежность. Правила о применении Городового положения 1870 года в Москве были утверждены в 1872 году. В том же году состоялись выборы нового состава Московской городской думы в количестве 180 гласных (по 60 гласных от каждого из трех избирательных разрядов). Срок полномочий Думы составлял 4 года. В качестве исполнительного органа вместо Распорядительной думы стала избираться Городская управа, при этом ее членами могли быть избраны не только гласные думы, но и другие лица, имеющие право голоса на городских выборах. Для Москвы число членов Городской управы ограничивалось шестью. Кроме них в состав управы входил городской голова и его товарищ (заместитель).
В период контрреформ Александра III городское самоуправление подверглось ограничениям со всех сторон. Городовое положение, принятое в тот период (11 июня 1892 года), действовало, с небольшими изменениями, вплоть до 1917 года. Оно сохранило основную структуру органов самоуправления - Городскую думу, избираемую на 4 года (в Москве на сей раз она состояла из 160 гласных), и Городскую управу. В отношении избирательных прав горожан данное положение совершило очередной шаг назад: хотя избирательные разряды и отменялись, но сделано это было лишь за их ненадобностью: круг самих избирателей был резко сужен, а позиции крупной буржуазии еще больше усилились. В Москве как столичном городе в их число были включены только физические и юридические лица, владеющие недвижимостью достаточно высокой стоимости (не менее 3000 рублей), а также купцы 1-й гильдии. Тем самым избирательного права лишилась такая категория столичных налогоплательщиков, как квартиронаниматели, причем независимо от стоимости ими арендуемых квартир. Таким образом, почти вся городская интеллигенция не могла принять участия в выборах. Из состава избирателей исключались купцы и домовладельцы иудейского вероисповедания, священнослужители христианских конфессий, владельцы винных лавок и питейных домов, ряд других категорий горожан. В результате число избирателей в Москве сократилось с 20 до 7 тысяч человек, при том что население города в начале 90-х годов XIX века превысило 900 тысяч человек.
Несмотря на столь решительные шаги по обеспечению относительной политической благонадежности городского самоуправления Городовое положение 1892 года устанавливало над ним жесткий надзор и опеку. Все сколько-нибудь важные постановления Городской думы должны были утверждаться губернатором или министром внутренних дел. В эту категорию попадали, в частности, постановления по вопросам о городском бюджете и сверхсметных расходах, о переложении натуральных повинностей в денежные, о муниципализации предприятий, об отчуждении городских имуществ, о займах и поручительствах, о размерах платы за пользование городскими предприятиями, о планировке города. Помимо того, губернатор был вправе приостанавливать исполнение думского постановления, если усмотрит, «что оно не соответствует общим государственным пользам и нуждам, либо явно нарушает интересы местного населения». Приостановленное губернатором постановление передавалось от губернского по городским делам присутствия до министра внутренних дел, Сената (в случае жалобы городского управления), а в некоторых случаях - до Комитета министров и Государственного совета.
С точки зрения самостоятельности городского самоуправления Москва оказалась в довольно невыгодной ситуации как вторая столица империи, имевшая важное политическое значение и находившаяся под пристальным вниманием центральных властей. В отличие от всех других российских городов в Москве, в соответствии с Городовым положением 1892 года, городской голова назначался императором по представлению министра внутренних дел. Городская дума избирала лишь двух кандидатов на этот пост. В истории московского городского самоуправления был период (1912-1914 годов), когда из-за противостояния Городской думы и центральной власти пост городского головы оставался вакантным.
Члены московской Городской управы, как и в других городах империи, утверждались в должности правительственной администрацией: товарищ Городского головы - министром внутренних дел, остальные члены - губернатором. Все члены Городской управы считались состоящими на государственной службе. Чины им не присваивались, но они пользовались теми же правами, что и чиновники соответствующих классов. Должность члена городской управы по своему рангу была довольно низкой, тем более если принять во внимание обширность и сложность отраслей городского хозяйства, которыми они заведывали в крупных и даже средних городах. В столицах должность члена Городской управы соответствовала VII классу Табели о рангах (надворный советник или подполковник).
Независимо от усиления правительственного надзора и опеки над городским самоуправлением, его функции в Москве, как и в большинстве других российских городов, множились, а находящееся в ведении органов самоуправления городское хозяйство расширялось и усложнялось. В связи с этим возникает настоятельная необходимость привлечения к работе органов самоуправления широкого круга специалистов. Городовым положением 1892 года предусматривалось, что Городская дума вправе назначать таких должностных лиц и создавать исполнительные комиссии, которые подчиняются управе и приступают к работе с разрешения губернатора. К началу 1900-х годов при Городской управе работало несколько комиссий и около тысячи служащих. Развитие исполнительных органов городского самоуправления имело и обратную сторону: как отмечали некоторые исследователи, этот процесс приводил к возникновению антагонизмов между думой и управой, тем более что служебная карьера членов и служащих управы зависела не от думы, а от местной правительственной администрации. После избрания членов управы дума не могла сместить их. Городовым положением, впрочем, предусматривалось проведение перевыборов половины членов управы через каждые два года.
В условиях законодательных и административных ограничений деятельности органов городского самоуправления Москвы успех многих начинаний обеспечивался в первую очередь благодаря энергии и предприимчивости городского головы, гласных и членов управы. Самым ярким и самым эффективным городским головой Москвы был бесспорно Н.А. Алексеев. Именно в период его пребывания на этом посту (1885-1893 годов) были предприняты решительные шаги по благоустройству города, начиная от строительства современных для того времени водопровода и канализации и заканчивая обустройством первых асфальтовых тротуаров и возведением здания Городской думы на Воскресенской площади (ныне пл. Революции).
Февральская революция 1917 года принесла с собой всеобщее избирательное право и пропорциональную систему выборов. Именно на такой основе прошли в июне 1917 года выборы в Московскую городскую думу, которые принесли успех партии эсеров. В сентябре того же года впервые были организованы выборы районных дум Москвы, на которых большинство голосов получила партия большевиков.
Вскоре после победы Октябрьского вооруженного восстания решением Московского военно-революционного комитета от 5(18) ноября 1917 года городская дума была распущена. Через три дня общее собрание районных дум признало Советскую власть. Управление городским хозяйством было поручено Совету районных дум, а в марте 1918 года - передано Президиуму Московского Совета рабочих и солдатских депутатов. Так завершился первый, 130-летний период истории городской думы Москвы.
Московский Совет рабочих и красноармейских депутатов был образован 19 марта 1918 года в результате реорганизации Совета рабочих и солдатских депутатов. Первые после Октябрьской революции выборы в Моссовет были проведены в конце марта - начале апреля 1918 года. За все время его деятельности выборы проводились 21 раз. Количественный состав депутатов Моссовета разных созывов колебался в основном от 800 до 1400 человек.
Структура Моссовета была определена на его первом заседании, состоявшемся после выборов весной 1918 года. Высшим органом являлся Пленум Моссовета: он принимал постановления, касающиеся интересов всего населения города (по жилищным, продовольственным вопросам, передвижения населения и др.), утверждал местные налоги и сборы в пользу советской власти; сметы учреждений и предприятий, отчеты об их деятельности. Пленум был высшей кассационной инстанцией. Он обладал правом отмены всех постановлений и распоряжений местных исполнительных органов власти. Пленум избрал Президиум (25 человек) и Исполнительный комитет. В перерывах между Пленумами исполнительную и законодательную власть осуществлял Исполком, роль которого особенно возросла во время гражданской войны и в последующие годы.
Для руководства городским хозяйством были образованы 18 отделов. В них работали члены Президиума и Исполкома. В своей деятельности они руководствовались постановлениями Пленума и Исполкома. Руководители отделов избирались Исполкомом.
В 1921 году было принято «Положение о Советах в Москве и Московской губернии». В соответствии с ним произошло объединение городских и губернских Советов. Московский Совет стал называться Московским губернским (с 1929 года - областным) Советом рабочих, крестьянских и красноармейских депутатов. Высшим органом власти стал губернский съезд Советов, собиравшийся два раза в год. Юрисдикция Моссовета распространялась на Москву и Московскую область. Для руководства хозяйством Москвы были избраны Малый Совет и Малый Президиум.
После январских выборов 1922 года при Моссовете были образованы 15 секций, в том числе: здравоохранения, топливная, транспортная, коммунального хозяйства, народного образования, почт и телеграфов и др. Секции были созданы как одна из основных организационных форм контроля за деятельностью отделов Исполкома. 23 марта 1921 года было утверждено Положение о секциях Моссовета.
23 февраля 1931 года по инициативе ЦК ВКП (б) и Московского комитета партии объединенное заседание XI областного съезда Советов Московской области и Пленума Моссовета приняло решение выделить Москву в самостоятельный центр с собственным бюджетом и своим Исполнительным комитетом. Был создан Московский городской Совет рабочих и красноармейских депутатов. К концу 1932 года аппарат Президиума Моссовета состоял из секретариата, организационного отдела, управления делами, планового отдела, отдела приема и комиссии исполнения. Решением Президиума от 5 мая 1934 года была утверждена новая структура аппарата Президиума, в которую вошли протокольная часть, секретная часть, спецсектор, управление делами (канцелярия, бухгалтерия, хозяйственная часть). Руководство работой этих подразделений возлагалось на секретаря Моссовета.
Конституция СССР 1936 года изменила структуру, порядок образования и деятельность высших и местных органов власти. Была установлена сессионная форма деятельности Советов. Сессии созывались не реже одного раза в месяц. Они избирали председателя, секретаря, которые и руководили работой сессии. Решения на сессии принимались простым большинством голосов депутатов и опубликовывались за подписью председателя и секретаря. Исполнительный комитет избирался Моссоветом как постоянно действующий орган с исполнительными и распорядительными функциями. Существенно изменилось его правовое положение.
В соответствии с Конституцией СССР 1936 года Московский Совет получил новое название - Московский Совет депутатов трудящихся. Пленум, состоявшийся 25-31 марта 1937 года и обсудивший достижения в хозяйственном строительстве и реконструкции Москвы, утвердил секции Моссовета. При Президиуме Моссовета был организован общий отдел, в состав которого вошли сектор информации и сектор наказов. Для подготовки кадров и руководства учебой депутатского состава при председателе Президиума Моссовета был создан сектор кадров.
В целях усиления контроля Моссовета за состоянием отдельных отраслей работы Исполкома, его отделов и управлений, для подготовки к рассмотрению вопросов на сессиях было решено образовать постоянно действующие комиссии Моссовета: бюджетную, школьную, торговли и общественного питания, городского транспорта, жилищного хозяйства, культуры, здравоохранения, местной промышленности, топливно-энергетическую, коммунального хозяйства и благоустройства. Во главе комиссии стоял председатель. Каждая комиссия состояла из 9-15 депутатов. Комиссии подготавливали к сессиям Моссовета доклады и предложения. Члены комиссий проводили обследования определенных участков городского хозяйства, контролировали деятельность отделов и управлений Исполкома, оказывали помощь в выявлении недостатков и вносили предложения по их устранению.
Во время Великой Отечественной войны перевыборы в местные Советы не проводились. Депутаты Московского и районных Советов работали с 24 декабря 1939 года по 21 декабря 1947 года. За этот период прошли 23 сессии Московского Совета. Деятельность Совета была подчинена решению вопросов военного времени и послевоенного строительства. Депутаты Моссовета принимали участие в строительстве оборонительных сооружений, заготовке дров и т.д.
В 1947 году 21 декабря состоялись первые послевоенные выборы в местные Советы городов. В Моссовет было избрано 1392 депутата. 23-26 января 1948 года прошла 1-ая сессия II созыва Моссовета, посвященная организационным вопросам, вопросам работы Совета и жилищному строительству в Москве. На ней был утвержден состав 34 управлений и отделов Моссовета.
В 1948 году на сессии Моссовета были утверждены 12 постоянных комиссий Моссовета (в составе 138 депутатов), в том числе бюджетная, школьная, торговли и общественного питания, городского транспорта, жилищного хозяйства, культуры, здравоохранения, местной промышленности, топливно-энергетическая, коммунального хозяйства (по благоустройству), газификации, жилищному строительству.
17 декабря 1950 года прошли очередные выборы, на которых жители столицы избирали в Моссовет 1452 депутата. В Моссовете были образованы 14 постоянных комиссий. В каждую комиссию входило до 15 депутатов.
После принятия новой Конституции в октябре 1977 года Московский Совет получил название: Московский городской Совет народных депутатов. Решением X сессии Моссовета 16 созыва от 5 июня 1979 года был утвержден Регламент Московского городского Совета народных депутатов. С внесенными изменениями и дополнениями он был еще раз утвержден решением VI сессии 17 созыва от 12 июня 1981 года. По Регламенту основной организационно-правовой формой деятельности Моссовета, обеспечивающей коллективное обсуждение стоящих перед ним задач и принятие решений по их выполнению, являлись его сессии.
Последние выборы в Моссовет состоялись 4 марта 1990 года. На первой сессии Моссовета в апреле 1990 года было утверждено Временное положение о председателе, его заместителе и Президиуме Моссовета. Этим же положением закреплялось образование секретариата и пресс-центра Моссовета. Председателем Моссовета был избран Г.Х. Попов. Первая сессия утвердила Регламент первой сессии Моссовета 21 созыва, временное Положение о постоянных и временных комиссиях.
С марта 1917 года до июня 1991 года Моссовет и его Исполком возглавляло одно должностное лицо - председатель Моссовета. С июня 1991 года Моссовет - высший представительный орган государственной власти в Москве - возглавил его председатель Н.Н. Гончар. Исполнительную власть в городе стала осуществлять Мэрия Москвы во главе с Мэром Москвы Г.Х. Поповым.
Моссовет был распущен Указом Президента Российской Федерации от 7 октября 1993 года N 1594 «О прекращении полномочий Московского городского Совета народных депутатов, Зеленоградского городского Совета народных депутатов, районных Советов народных депутатов, поселковых и сельского Совета народных депутатов в городе Москве».
Конституция Российской Федерации и Закон Российской Федерации от 15 апреля 1993 года № 4802-I «О статусе столицы Российской Федерации» определили особый статус города Москвы как города федерального значения, субъекта Российской Федерации, административного центра Московской области, столицы России. Такой правовой статус означает, что Москва обладает широкими полномочиями для самостоятельного решения вопросов развития города, улучшения качества жизни его населения, международного сотрудничества.
Современный период деятельности представительного и законодательного органа власти Москвы, формирующейся системы самоуправления в городе связан с Указом Президента Российской Федерации от 24 октября 1993 года № 1738 «О поддержке мер Правительства Москвы и Московского областного Совета народных депутатов по реформе органов государственной власти и органов местного самоуправления в г. Москве и Московской области». Указом Президента было рекомендовано Временное положение о системе органов государственной власти города Москвы, определяющее порядок работы городской Думы. Распоряжением Мэра Москвы от 8 декабря 1993 года № 710-РМ «Об обеспечении деятельности Московской городской Думы в соответствии с законодательством Российской Федерации» Думе был рекомендован Регламент в качестве временного (на период проведения поэтапной конституционной реформы) правового акта города Москвы.
Московская городская Дума - высший и единственный постоянно действующий законодательный (представительный) орган государственной власти города Москвы - сформирована 12 декабря 1993 года. Численный состав Думы был определен в количестве 35 депутатов, работающих на постоянной основе. Выборы депутатов Думы I – III созывов проходили по 35 одномандатным округам на срок 4 года. Депутаты Думы IV созыва также избирались на 4 года, при этом 15 из них - по одномандатным округам и 20 - по городскому избирательному округу от избирательных объединений. В состав Думы V созыва в 2009 году по городскому избирательному округу от избирательных объединений сроком на 5 лет были избраны 18 депутатов; по одномандатным избирательным округам - 17. Выборы депутатов Думы VI созыва состоялись 14 сентября 2014 года по 45 избирательным округам на пятилетний срок полномочий. В отличие от предыдущих выборов (IV и V созывы), проводимых по смешанной системе, была применена мажоритарная избирательная система. Число депутатов Московской городской Думы увеличилось с 35 до 45. Свои полномочия осуществляют 43 депутата (полномочия депутата А.Е.Клычкова прекращены досрочно с 5 октября 2017 года, А.Б.Милявского - с 10 сентября 2018 года). В Думе VI созыва Председатель Думы, два его заместителя, а также руководители 15 комиссий осуществляют свою деятельность на профессиональной постоянной основе, остальные депутаты – без отрыва от основной деятельности.
Выражая волю и интересы жителей столицы, в июне 1995 года Дума приняла Устав (Основной Закон) города Москвы. Устав провозглашает: «Источником власти в городе Москве являются жители города Москвы, обладающие избирательным правом в соответствии с законодательством. Они осуществляют свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти города Москвы и органы местного самоуправления». Как основной документ, определяющий правовое положение Москвы, города федерального значения - субъекта Российской Федерации, столицы Российской Федерации, Устав сформулировал основные принципы организации и осуществления государственной власти и местного самоуправления в городе Москве, разграничил сферы полномочий и ответственности органов представительной и исполнительной властей, определил принцип территориального устройства Москвы.
В связи с принятием Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», других федеральных законов, регулирующих организацию и деятельность органов власти в субъектах Российской Федерации, 13 июля 2001 года Московская городская Дума приняла новую редакцию Устава города Москвы. При работе над новой редакцией Устава была сохранена его концепция и структура. В то же время серьезные изменения были внесены в текст Устава. Наиболее существенным образом были переработаны положения, регулирующие организацию деятельности органов исполнительной власти города и Московской городской Думы. В новую редакцию Устава также были внесены изменения в положения, касающиеся статуса и полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти города Москвы - Московской городской Думы. В области законодательного процесса основным нововведением стало четкое разграничение вопросов, по которым принимаются законы города Москвы, и вопросов, по которым принимаются постановления Московской городской Думы.
Депутаты постоянно ведут работу по совершенствованию Устава. Введены нормы, касающиеся учреждения в Москве новой должности - Уполномоченного по правам человека. До пяти лет увеличен срок полномочий Мэра Москвы и Московской городской Думы, в перечень полномочий Думы включены полномочия по назначению выборов Мэра Москвы и голосования по его отзыву. В Устав также внесены изменения, касающиеся бюджетно-финансовой системы, правового регулирования вопросов территориального устройства и территориального управления в городе Москве с учетом изменения границы между городом Москвой и Московской областью.
К исключительной прерогативе Думы относится рассмотрение проекта городского бюджета, проекта бюджета территориального государственного внебюджетного фонда города Москвы, утверждение этих бюджетов, а также отчетов об их исполнении. Законами города Москвы устанавливаются региональные и местные налоги и сборы, порядок предоставления льгот по ним, а также конкретные размеры ставок и налоговых льгот по федеральным налогам в пределах прав, предоставляемых субъектам Российской Федерации, федеральным законодательством. Дума устанавливает порядок проведения выборов в органы местного самоуправления на территории города Москвы, а также в пределах своих полномочий определяет порядок деятельности органов местного самоуправления. Московская городская Дума утверждает: Генеральный план развития города Москвы, программы социально-экономического развития города Москвы, соглашения об изменении границ города Москвы.
Как представительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации Московская городская Дума согласовывает в порядке, установленном законом города Москвы, представление на должность Прокурора города Москвы; назначает и освобождает от должности Председателя Контрольно-счетной палаты Москвы, его заместителя, аудиторов Контрольно-счетной палаты и в порядке, установленном законом города Москвы, Уполномоченного по правам человека в городе Москве; назначает мировых судей города Москвы в порядке, установленном законами города Москвы, и по представлению Мэра Москвы судей Уставного суда города Москвы. Депутаты заслушивают ежегодные отчеты Мэра Москвы о результатах деятельности Правительства Москвы, в том числе по вопросам, поставленным Московской городской Думой. Для осуществления контрольных функций Московская городская Дума наделена правом выражать недоверие Мэру Москвы и должностным лицам, в назначении которых Московская городская Дума принимала участие, в случаях и порядке, предусмотренных федеральным законодательством и Уставом города Москвы.
Московская городская Дума как законодательный орган субъекта Российской Федерации обладает правом законодательной инициативы в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации, правом избрания своего представителя в Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации в порядке, установленном федеральным законодательством и нормативными правовыми актами города Москвы.
Для эффективной деятельности коллегиального органа власти и управления депутаты в январе 1994 года постановлением Московской городской Думы под № 1 приняли «Регламент Московской городской Думы». Регламент устанавливает правила и процедуры работы Думы, порядок осуществления Думой своих полномочий. По мере накопления опыта появилась необходимость уточнить некоторые нормы правового акта. Новые редакции Регламента принимались Думой 11 февраля 1998 года, 19 июня 2002 года. Депутаты шестого созыва работают по Регламенту, основной текст которого был утвержден постановлением Московской городской Думы от 16 ноября 2005 года № 320.
Согласно главе 9 Регламента депутаты имеют право образовывать добровольные депутатские объединения - фракции, блоки, клубы, другие объединения на основе свободного волеизъявления. Первые добровольные депутатские объединения созданы депутатами Думы I созыва. В 1996 году зарегистрировалась фракция «Выбор России». Позже фракция «Выбор России» перерегистрировалась как «Объединенные демократы - ДВР» и зарегистрировалась новая фракция «Столица». В Думе II созыва были зарегистрированы депутатская группа «Россия», фракция Московского городского отделения движения «Наш дом - Россия» и перерегистрировалась фракция «ОБЪЕДИНЕННЫЕ ДЕМОКРАТЫ - ДВР». Характерным отличием Думы III созыва было усиление роли фракций в депутатской деятельности. В ноябре 2003 года зарегистрировалась фракция «Единая Россия». В 2004 году образовались еще три фракции: «Новая Москва», «Яблоко - Объединенные демократы», «Родина». Фракция «Новая Москва» в ноябре 2004 года изменила название на «СПС - Новая Москва», а с февраля 2005 года - на «СОЮЗ ПРАВЫХ СИЛ». В январе 2005 года зарегистрировалась фракция «Партия ЖИЗНИ - Новая Москва», впоследствии - «Партия ЖИЗНИ». Соответствующими изменениями в Регламенте Думы в 2004 году были закреплены статус фракции, а также права и принципы ее образования: фракция может быть сформирована из депутатов, принадлежащих только к одному избирательному объединению. Депутаты Думы IV созыва создали по принципу партийной принадлежности три фракции: «ЕДИНАЯ РОССИЯ» , «Коммунистическая партия Российской Федерации» и «ЯБЛОКО - ОБЪЕДИНЕННЫЕ ДЕМОКРАТЫ». В Думе созыва 2009-2014 годов были образованы два депутатских объединения: фракция «ЕДИНАЯ РОССИЯ» и фракция .
В соответствии с Уставом города Москвы фракции обладают правом законодательной инициативы в Думе. В действующей редакции Регламента фракция определяется как постоянное депутатское объединение, сформированное из депутатов (депутата), кандидатуры которых (кандидатура которого) на выборах в Думу были выдвинуты (была выдвинута) избирательным объединением. Депутат, входящий во фракцию, может быть членом только той политической партии, во фракцию которой он входит. По решению фракции в ее состав могут входить также депутаты, не являющиеся членами данной либо иной политической партии. Депутаты Думы, не вошедшие во фракции, вправе образовывать иные постоянные или временные депутатские объединения. При этом депутат может быть членом только одного постоянного депутатского объединения.
В Думе VI созыва сформированы четыре депутатских объединения: фракция Партии «ЕДИНАЯ РОССИЯ» , фракция «КОММУНИСТИЧЕСКАЯ ПАРТИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ» , фракция «Родина» и депутатское объединение «Моя Москва».
Московская городская Дума продолжает и развивает исторические традиции городского самоуправления и предшествовавших институтов законодательной власти России.
Литература:
Богословский М.М. Москва в 1870-1890-х годах. - В сб.: Московская старина. М.: Правда, 1989.
Велихов Л.А. Основы городского хозяйства. М.-Л.: Госиздат, 1928.
Герье В. О Московской городской думе. / Публикация А.Шаханова. - В сб.: Московский архив, выпуск 1. Мосгорархив, 1996.
Кузовлева О. Управлять Москвой непросто. - В сб.: Московский архив, выпуск 1. Мосгорархив, 1996.
Латышев С., Арсеньев К. Город. //Энцикл. словарь Брокгауза и Ефрона, т. IX . 1893.
Лужков Ю.М. Мы дети твои, Москва. М.: Вагриус, 1996.
Михайловский А. Реформа городского самоуправления. М., 1909. Москва. Городское управление. Справочник. М., 1997. Московская власть: городские головы (1782-1997). М., 1997.
Новиков А. Записки о городском самоуправлении. Спб., 1904.
Шрейдер Г. Наше городское общественное управление. Спб., 1902.
Основой административно-территориального деления дореформенной России после преобразований Петра Первого, а впоследствии Екатерины Второй, являлась губерния, в свою очередь делившаяся на уезды. К началу Х1Х века число губерний возросло до 46. Министерская реформа начала века не затронула управления губерниями - институт наместников, как особая форма управления, сохранялся лишь в некоторых местностях России, в основном на национальных окраинах (на Кавказе, в Польском царстве, Финляндии, Прибалтике), также в Западной и Восточной Сибири, Оренбургском крае и, кроме этого, в обеих столицах государства. По мысли законодателя, власть наместника должна была направлена на строгое и точное наблюдение за исполнением законом со стороны всех подчиненных мест и лиц, наместник должен был явиться «оберегателем порядка, ходатаем на пользу общую и государеву, заступником угнетенных, побудителем безгласных дел». На самом деле неопределенность компетенции наместника превращала его в самовластного царька, своим произволом пресекавшего правомерную деятельность сложных и искусно скомбинированных учреждений. Говоря о городском управлении начала Х1Х века, нельзя не отметить усиление роли губернатора во всех сферах управления местной администрации. Ему фактически подчинялись все местные органы разнообразных ведомств - от полицейских до военных.
Теме городского управления были посвящены работы многих отечественных историков как нашего, так и прошлого века.
Крупнейший отечественный историк государственных учреждений Н.П. Ерошкин в своих трудах «Местные государственные учреждения дореформенной России (1800 - 1860 гг.)» и «История государственных учреждений дореволюционной России» охарактеризовал работу местной городской администрации, подчеркнув их значительную роль в системе государственных органов управления. Остановившись на их специфических особенностях, автор отметил, что не все функции местных госучреждений выражались в их деятельности. Часть их отмирала в процессе деятельности, некоторые существовали чисто декларативно. Надо также учитывать, что принцип разделения властей, провозглашенный реформами Екатерины Второй, существовал только на бумаге.
Работа русского историка прошлого века Дитятина И. «Городское самоуправление в России» освещает проблемы управления Петербургом, Москвой и другими губернскими городами в период правления Павла 1 и Александра 1. Автор детально исследует городские реформы, проведенные на протяжении первой половины девятнадцатого века, установив, что несмотря на декларируемый принцип выборности городских властей, практически все должности городского аппарата подлежали назначению из центра.
17 января 1799 года был принят Устав Москвы. В принципе, он мало чем отличался от аналогичного городового устава столицы, т.е. Петербурга. Единственным, хотя и определяющим отличием одного от другого было то, что во главе администрации города главным начальством является уже не самостоятельное учреждение, а петербургский департамент. «Таким образом, в сущности, городское управление Москвы теряет не только самостоятельность в смысле потери автономии, но и теряет и характер административной обособленности, становясь в зависимость от петербургского управления».1
Итак, зародыши городского самоуправления и автономии, которое пыталась дать стране Екатерина Вторая, были вытеснены строго бюрократической организацией, введенной реформой Александра 1. Городское управление поручается целому ряду канцелярий, преобладающий состав которых - лица, назначенные правительством.
Во главе городского управления Москвы Устав ставит Комиссию о снабжении резиденции припасами, которая и заключает в себе «главное городское начальство». В подчинении этому «главному начальству» находится так называемое городское управление, или ратгауз, контора правления запасных магазинов и контора городских строений.
Комиссия о снабжении резиденции припасами не даром получает звание главного городского начальства», она является таковым не только в силу факта подчинения ей всех учреждений, ведающих городскими делами, но и в силу того, что «она имеет предметом своих упражнений все то, что только по благоустройству города и благосостоянию жителей его относится может». Она ведает расходами и доходами города, всякого рода сборами и повинностями. Однако, как отмечают даже исследователи прошлого века, самостоятельность комиссии была невелика: «получив по данному вопросу мнение ратгауза, сообразив его с истиною пользою и сделав решительное положение, комиссия должна была отсылать его на личное рассмотрение императора.»2
По городскому Уставу Москвы, городское правление состоит собственно из 3-х отдельных частей, так называемых департаментов, из которых два - чисто сословно-судебные учреждения и только третий - камеральный департамент - в сущности, и есть учреждение, непосредственно администрирующее городскими делами. Все департаменты Комиссии имеют общее собрание по вопросам, касающихся общегородских нужд. В противоположность Комиссии, в состав городского правления Уставом вводится элемент выборности, хотя и в очень ограниченном размере. В состав правления входят: президент, назначаемый властью императора, директор экономии, назначаемый Комиссией о снабжении припасами и утверждаемый императором, и, наконец, шесть бургомистров и десять ратсгеров, одна часть которых выбирается «из достойнейших граждан» городским обществом, а другие назначаются Комиссией, но и те, и другие утверждаются государем.
Городовое правление ведает городским хозяйством только как подчиненный орган: «производя и решая дела на основании государственных узаконений», должен представлять в Комиссию ежедневные отчеты о своих заседаниях. Правление не обладает практически никакой инициативой, которая принадлежит исключительно Комиссии. Подчиненность городового правления не ограничивается одной комиссией: оно подчиняется по всем повелениям и генерал-губернатору.
При городовом правлении состоит страховая контора и « не малое число отдельных должностных лиц, избираемых к делу «гражданским обществом» и в то же время подчиненных полицмейстеру. Они наблюдают за торговлей на рынках, в винных погребах, за убоем скота, за привозом съестных припасов, за приезжающими и отъезжающими.
Вне всякой связи с городовым правлением стоят две конторы: контора правления запасных магазинов и контора городских строений. Из них первая ведает хлебными запасами города и подчинена одновременно и Комиссии, и управляющему воинским провиантским департаментом, а вторая - казармы и «квартирные дома» (по ним распределялись войска, если нет казарм). Это учреждение подчинено Комиссии, но и генерал-губернатору.
Комиссия о снабжении припасами просуществовала недолго: начав свои преобразования, Александр 1 уничтожил Комиссию и в Петербурге, и в Москве, повелев «главнокомандующему в Москве» графу Салтыкову и Голенищеву-Кутузову - военному губернатору Петербурга «основать лучшее устройство городского в столицах управления, с успешным течением дел, с сохранением личной имущественной безопасности и с меньшими издержками сопряженное». Но фактически до 1821 года ничего не было сделано.
По указу Александра 1, в Петербурге и Москве вводятся Комитеты с обязанностями: «О приведении в известность всех городских расходов и личных повинностей, во-вторых, об управлении в них обывателей». Комитет ведает: городскими повинностями как денежными, так и натуральными, постой и освещение улиц, содержание мостовых, пожарными служащими и т.д. Возможно, Комитет, как и павловская Комиссия, могла облагать налогами граждан.
В 1820 г. в столицах созданы особые комитеты для лучшего устройства доходов - расходов, задачей которых было изыскание средств к уплате столичных и городских долгов. Эти комитеты были организованы из правительственных чиновников представителей общества. В Москве членов Комитета было четыре - двое от дворян, двое от купечества, не считая городского голову. Были восстановлены городские думы, но деятельность их была сильно ограничена комитетами до минимума. Дума обращается в исполнительный орган комитета. Городскому обществу предоставляется право на совещательные собрания из всех полноправных членов общества один раз в три года.
Городская дума состоит из городского головы как ее председателя и гласных от сословий. Городская дума подразделяется на всеобщую и шестигласную. Учреждения и должностные лица, состоящие при городской шестигласной Думе, подчинялись ей.
При Думе состоит торговая депутация - коллегиальное учреждение, имевшее место только в больших торговых городах, торговые смотрители и торговые и рядские старосты - для наблюдения за правильным производством торговли и промыслов).С 1849 года в состав Думы введены смотрители и комиссары, которые осуществляли наблюдение за городской собственностью.
Торговые депутации впервые появляются только в конце 1824 г. Они устанавливаются «дополнительным постановлением об устройстве гильдий и о торговле прочих состояний», изданном 14 ноября 1824 г. «для столиц, губернских, портовых и больших торговых городов». Члены торговых депутаций избирались из уважаемых купцов, независимо от гильдии. Члены торговых депутаций избирались одновременно с членами городской Думы сроком на три года и состояли в подчинении Думе.
С проведением министерской реформы начала Х1Х века все местные учреждения перешли в подчинение созданных министерств. Так, администрация, тюрьмы, полиция попали в ведение министерства внутренних дел, и основная часть реферата будет начата с обзора исполнительного аппарата местной администрации в Москве.
Согласно регламента Главного магистрата 16 января 1721 г., полиция «споспешествует в правах правосудия, рождает добрые порядки и нравоучения, всем безопасность подает от разбойников, воров, насильников и обманщиков… препятствует дороговизне и приносит удовольствие во всем потребном, производит чистоту по улицам и в домах, призирает нищих, бедных, увечных и прочих, защищает вдовиц, сирых и чужестранных по заповедям божьим… вкратце ж над всеми сими полиция есть душа гражданства и всех добрых порядков и фундаментальный подпор человеческой безопасности и удобности».
В ведении местных учреждений Министерства внутренних дел оказались и некоторые административно-хозяйственные меры, чаще всего направленные на то, чтобы своевременными и решительными распоряжениями по продовольственным, строительным, медицинским и другим вопросам предупредить широкое появление недовольства народных масс. Отсюда и официальные термины «полиция хозяйственная», «полиция медицинская» «полиция строительная», знаменующие эту распределительную деятельность административно-полицейских органов.
«Полиция безопасности» в дореформенной России подразделялась на уездную и городскую и никаких губернских органов не имела, поскольку объединяющим органом всей полицейской деятельности был все тот же губернатор, глава губернской администрации.
В городах «охрана тишины и порядка» возлагалась на отдельную от уездной городскую полицию, сохранявшую организационное устройство, данное городам «Уставом благочиния» 8 апреля 1782 г. Столичная полиция возглавлялась обер-полицмейстером (из московских можно отметить П.Н. Каверина (1800-1802), Л.М. Цинского (1833-1845), А.Л. Тимащева (1854-1858), в губернском городе - полицмейстером, а в уездном городе - городничим. Все они вместе с подведомственными им полицейскими учреждениями подчинялись местной администрации - военным генерал-губернаторам и губернаторам. Каждый из руководителей городской полиции имел свою канцелярию. Территориально Москва подразделялась на 3 отделения, отделения - на части, части - на кварталы. В Москве начала 40-х было 3 отделения: 1-е делилось на 6 частей, 2-е - на 5, 3-е - на 6 частей.
В дореформенной Росси не существовало строгого разделения между судом и полицией. На полицию возлагались довольно широкие судебно-следственные функции. В 1811 г. полицейские органы получили право даже судить « в маловажных полицейских винах».
Всеми полицейскими делами столичного города заведовали управы благочиния. Председателем был сам глава полиции города, а в присутствии, кроме приставов гражданских и уголовных дел да выборных от купечества, с 1808 г. входили приставы следственных дел.
Одним из средств идейного воздействия феодальной монархии на народные массы была казенная благотворительность, которая поддерживала веру народа в царские милости. В ведении местных «попечительных о бедных комитетов» находились богадельни и воспитательные заведения. Сеть их была невелика: в ведении Московского попечительного о бедных комитета находилось к 1859 г. 7 богаделен и 2 воспитательных заведения. Президентом местного комитета был глава местной администрации. Председателем созданного в 1818 г. Московского попечительного о бедных комитета был генерал-губернатор (1820-1843 гг.) кн. Д.В. Голицын.3
Местная реформа 1775 года учреждала в каждой губернии приказы общественного призрения, которые по смыслу закона должны были стать учреждениями «навеки льющими благодеяния несчастным и бедствующим, соединяющие суд и лихость воедино». На первый план закон выставлял казенную благотворительность: заведование госпиталями, больницами, сиротскими домами, школами. Однако у этих приказов были и иные задачи: они управляли и некоторыми заведениями полутюремного типа - работными и смирительными домами.
Так, о работном доме в Москве пишет: «Туда присылали молодых ленивцев, праздношатающихся и просящих милостыню. Количество таких лиц было настолько велико, что в 30-е гг. В столице были учреждены «Комитеты для разбора и призренья», возглавляемые генерал-губернаторами.4
Режим такого работного дома был фактически тюремным. Смирительные дома учреждались для ограждения общества «от многих предерзостей, добронравие повреждающих», для охраны «общего благочиния и спокойствия семей».
Еще в 1775 г. правительство выделило для каждого приказа единовременно из доходов губернии по 15 тысяч руб., разрешив отдавать эти деньги в заклад под проценты, разрешалось принимать деньги и от благотворителей. В приказы поступали различные частные суммы до решения судебных дел, а также деньги, вносимые в залог для приращения процентов от откупщиков, арендаторов и т.д. Таким образом, приказы общественного призрения превратились в условиях господства крепостного строя в кредитные учреждения для помещиков. Приказы общественного призрения были единственными банками, находящимися в ведении Министерства внутренних дел.
В столицах при местных администраторах создавались иногда и специфические учреждения. Так, для планировки и застройки Москвы после пожара 1812 г. в 1813 году была создана «Комиссия для строений». Она возглавлялась директором и подчинялась Московскому главнокомандующему (генерал-губернатору). В состав присутствия входили, кроме обычных чинов, архитекторы (О.И. Бове, В.П. Стасов, Ф.И. Жилярди, В.И. Гессе), землемеры и чертежники.
Вспомогательной системой местной дореформенной администрации России, которая оформилась еще в ХУ111 веке, была почтовая система. Почтовый департамент Коллегии иностранных дел выделился и образовал самостоятельное главное почтовое управление во главе с главным почт-директором. Второй инстанцией являлись почтамты в Петербурге. Москве, Малороссии, Казани, Литве, Сибири, Тамбове. Но после реформы Голицына А.Н. в 1827 г. В 1830 г. закон оставил только Московский. Во главе почтамтов стояли почт-директора. Положение установило слишком сложное бюрократическое устройство местного почтового управления: почт-инспектора не полностью управляли почт-конторами, а возглавлявшие последние почтмейстеры подчинялись не только почт-инспекторам, но и почтовому департаменту непосредственно. Сложное устройство имели почтамты: в 1835 г. при Петербургском почтамте появилось постоянное отделение городской почты, в 1840 единая экспедиция разбора и раздачи денег разделилась на три территориальные экспедиции. Одна из них заведовала московскими и замосковскими почтамтами.
Таким образом, управление второй столицей государства в первой половине девятнадцатого века было сложным и многоступенчатым. Городская администрация Москвы состояла как из выборных органов (восстановленная Александром 1 Городская Дума), так и государственных учреждений - местных учреждений столичных министерств. Думские комитеты и бюрократические органы во многом дублировали друг друга. Выборные органы практически не располагали никакой самостоятельностью. Все более или менее важные вопросы городского управления требовали утверждения в столице. К середине века возникла необходимость реформирования городских органов управления, в том числе и во второй столице - Москве.
Список литературы
1Дитятин И. Городское самоуправление в России. Ярославль, 1877, с. 14
2Там же, с. 28
3См. Ерошкин Н.П. Местные государственные учреждения. М., 1985, с. 39
4Макушев А. Москва и московская губерния. СПб, 1908, с. 11
